Всего каких-то десять лет назад Башкирия вполне уютно ощущала себя в качестве донора в компании Москвы, Тюмени, Ханты-Мансийска и других опорных краев и областей державы. Сегодня же ситуация кардинально изменилась.
Дотации с сюрпризом
По данным минфина России, Башкирия утратила статус региона-донора и по итогам 2016 года числится в первой десятке наиболее дотационных субъектов Российской Федерации.
При этом очевидно, что главным критерием для такой не внушающей оптимизма статистики стала доля дотаций, получаемых из федерального бюджета. Так, лидером по дотациям является Дагестан, получивший в 2016 году из Москвы 46,722 млрд рублей. Затем идут Якутия (43,179 млрд рублей), Камчатка (37,486 млрд рублей), Крым (22,333 млрд рублей), Чечня (22,162 млрд рублей), Алтайский край (16,970 млрд рубле), Тыва (13,486 млрд рублей), Бурятия (13,214 млрд рублей), Ставрополье (12,292 млрд рублей). Башкирия замыкает эту десятку с результатом в 11,049 млрд рублей.
Между тем, как считают эксперты, в данном вопросе не все однозначно. Многое все-таки зависит от тонкостей межбюджетной политики, в рамках которой планки дотационности регионов и налоговых отчислений могут колебаться.
- При нынешней налоговой системе, когда львиная доля доходов провинциальных бюджетов уходит в центр, в этом нет ничего удивительного. Выбывшие из списка доноров Башкирия, Пермский край, Омская и Томская области вполне могут и вернуться обратно: доля их поступлений в бюджетную систему растет, - такой прогноз дала эксперт Независимого института социальной политики Наталья Зубаревич. – Кстати, что касается регионов-доноров, некоторым из них федеральный бюджет также компенсировал изъятие доходов увеличением трансфертов. Это связано с сильными переговорными позициями региональных элит, как в случае с Татарстаном, Челябинской и Оренбургской областями, либо со сменой региональной политической команды. Так что тут все относительно.
Для оптимизма повод есть
Вполне оптимистично настроен проректор Башгосуниверситета по стратегическому развитию Рустем Ахунов, занимающийся исследованиями региональной экономики.
- Доноры и реципиенты - это все же условные понятия. Есть два основных определения. Первое, более широкое, понятие предполагает, что донором является регион, который не получает от федерального центра никаких источников финансирования. Второе, более узкое, понятие базируется на соотношении налогов, перечисляемых регионом в центр, и средствах, получаемых обратно. По первому признаку Башкортостан действительно является реципиентом, поскольку получает федеральные средства в виде дотаций. А вот что касается второго понятия, тут наша республика явно относится к донорам, ибо средства, отчисляемые в Москву, значительно превышают размер ответных дотаций, - высказал мнение Рустем Ахунов. – К тому же Башкирия имеет довольно устойчивые как консолидированный, так и республиканский бюджеты. Если же говорить о расходах на душу населения, то здесь мы в Приволжском округе в середняках. Это, конечно, наше слабое звено, также, как дефицитность и дотационность муниципальных бюджетов внутри консолидированного бюджета республики. Тут есть над чем работать. В то же время надо учесть, что иные регионы раздувают подушевые показатели как раз за счет дотационных поступлений от центра и весомой долговой политики. У нас же государственный долг постоянно сокращается. Только в этом году он уменьшился на 1,5 млрд рублей и составляет сейчас примерно 23-24 млрд рублей, по меркам других регионов России это не так уж и много. В структуре финансирования долга используются все возможные средства - от бюджетных кредитов до кредитов коммерческих банков.
Рустем Ахунов отметил еще один важный, по его мнению, показатель: Башкирия является одним из немногих регионов, выпускающих государственные облигации на основании высоких рейтингов, полученных от авторитетных рейтинговых агентств.
- Среди аргументов в нашу пользу – и тот факт, что региональные власти достаточно быстро реагируют на изменения бюджетно-налоговой политики центра, - уточнил эксперт. - Пример: недавно, используя возможности федерального законодательства, в Башкирии было принято решение о том, что торговые центры будут оплачивать налог на имущество с кадастровой стоимости, это дополнительный способ пополнения бюджета.
По мнению Рустема Ахунова, будущий бюджет Башкирии, обсуждение которого началось в октябре, является вполне сбалансированным. Однако другие эксперты не во всем с ним согласны.
Межбюджетный парадокс
- Сильной стороной представленного министерством финансов Башкирии проекта бюджета РБ на 2018 год является то, что он традиционно консервативен: дефицит, покрываемый за счет заимствований на финансовых рынках и из федерального бюджета, невелик в сравнении с другими регионами, - считает заведующий лабораторией исследований социально-экономических проблем регионов, профессор Башгосуниверситета Ильдар Зулькарнай. - Однако и этого дефицита, и дотационности республики в части выравнивания бюджетной обеспеченности можно было бы избежать, если бы удалось увеличить доходную часть бюджета за счет изменения долей зачисления налогов в федеральный и региональный бюджеты.
Как заявила недавно спикер федерального парламента Валентина Матвиенко, сейчас из налоговых сборов российских регионов в среднем 65% поступает в федеральный бюджет и только 35% остается в регионах.
- Такое положение дел дает основания говорить об искусственной дотационности Башкирии, - уверен Ильдар Зулькарнай. - Эти вопросы относятся к сфере межбюджетных отношений, регулируемых федеральным законодателем. Поэтому я обращаюсь больше к представительной власти – к депутатам Госсобрания-Курултая РБ и Госдумы РФ, имеющим право законодательной инициативы. На мой взгляд, работа должна проводиться в двух направлениях. Первое – надо систематически добиваться пересмотра распределения налоговых поступлений между федеральным бюджетом и субнациональными бюджетами и стремиться к пропорции 50/50, как это было в начале 2000-х годов, в завершающей фазе бюджетных реформ того времени. В этом случае Башкирия перестала бы сразу быть дотационной, исчез бы дефицит бюджета, можно было бы создать резервный фонд для будущих поколений из профицита. Как сообщил минфин Башкирии, сейчас общие доходы бюджета республики в сумме 153 млрд рублей состоят из 126 млрд собственных доходов и 26-27 млрд разных видов финансовой помощи из федерального центра, включая 5 млрд в виде дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. Отсюда и возникла столь бросающаяся в глаза дотационность Башкирии.
Взять и поделить
Второй возможной темой для законодательной инициативы профессор Зулькарнай считает распределение налога на прибыль с предприятий и организаций.
- Несовершенство федерального законодательства позволяет общероссийским компаниям выплачивать этот налог в одном из субъектов федерации, обычно это бюджет Москвы, тогда как налогооблагаемая база генерируется совсем в других регионах страны, - заострил внимание на явном парадоксе ученый. - Надо этот порядок отрегулировать таким образом, чтобы данный налог поступал в бюджеты тех регионов, где реально генерируется налоговая база, пропорционально их вкладу в конечный результат. Хорошо было бы также вернуться и к обоснованию зачисления в бюджеты регионов части НДС (например, в размере 25%) пропорционально созданной в регионе добавленной стоимости, как это было в 1990-е годы.
По мнению Ильдара Зулькарная, для достижения успеха важно вести такую работу систематически, путем научного и экономического обоснования, при поддержке научных организаций, а не только изображать бурную деятельность перед выборами при помощи политических лозунгов и призывов.
Кто кому должен и кто виноват?
Наверняка у многих до сих пор остался в памяти прошлогодний «бунт» главы Татарстана Рустама Минниханова, сравнившего федеральную финансово-кредитную политику с уравниловкой и даже в какой-то степени с раскулачиванием. Глава гордого региона-донора возмутился, что доходы его республики уходят в Москву, а затем перераспределяются в пользу экономически слабых территорий. Однако в ответ из Москвы особого понимания и желания пойти на компромисс не последовало.
- Когда вся экономика в стране подчинена потреблению прибыли от нефти, а львиная доля доходов оседает в федеральном центре и корпорациях, то регионы вынуждены вставать в позицию просящих. Такая модель управления очень эффективна, ведь самостоятельным, свободно зарабатывающим на свои бюджетные обязательства регионом трудно управлять. Последние события в Татарстане наглядно иллюстрируют, что у центра в «рукаве» много инструментов для принуждения и подчинения. Между тем, у регионов достаточно много свободы для формирования микро- и малого бизнеса, который вполне мог бы удовлетворить внутренний спрос. Насколько эффективно или неэффективно регионы их используют, - это уже другой вопрос, - говорит общественный деятель и предприниматель Азамат Галин.
При обсуждении вопроса о Башкирии-доноре и Башкирии-реципиенте редко удается избежать сравнения положения дел, существовавших «при Рахимове» и «при Хамитове».
- В период работы Муртазы Рахимова актуальные задачи власти поначалу были связаны со слабой инфраструктурой: отсутствовала дорожная сеть, электричество в районах было на дизель-генераторах, не было газа. Практически все 20 лет Рахимов строил дороги, ставил столбы, тянул свет и газифицировал районы. Это, безусловно, его заслуга, иначе мы до сих пор жили бы как в "каменном веке". К началу 2000-х годов эти задачи были решены и началось самое трудное. Но Рахимов, погрузившсь в масштабную стройку, не смог сразу изменить модель поведения. Помните, каждый год мы открывали то дом культуры, то школу, то больницу? Масштабы тогдашних вложений трудно оценить, особенно с учетом того, что многие объекты в последствии стали закрываться. Почему так произошло? Почему Рахимов не переориентировался на вложения в человеческий капитал? – задается вопросом Азамат Галин. - Мне кажется, здесь не лучшую роль сыграли главы районов, которые при формировании стратегического бюджетного плана по шаблону планировали новую школу или дом культуры, чтобы оправдать ожидания администрации президента. Проблемой формирования новой управленческой элиты, технических кадров, специалистов узкого инженерного профиля озаботились лишь где-то к 2008 году. Было упущено несколько лет. Задача формировать свою буржуазию в рамках реализации плана по новым кадрам не ставилась вообще или сводилась к обучению и стажировке молодых специалистов за рубежом. Предполагалось, что по возвращении домой они обязаны будут отработать на благо республики. Однако когда они вернулись домой (уже при Хамитове), поняли, что их тут не очень-то ждут.
Война план покажет
По мнению эксперта, Рустэм Хамитов со дня своего назначения главой Башкирии мучительно долго формулировал экономический план, который до сих пор так и не готов полностью.
- Обозначены только перспективы: развитие туризма, создание технопарков, разработка IT-технологий… В каждое направление вложены огромные средства без реальной отдачи. Успехи пока мы видим только на словах, но не на деле. За эти 7 лет из региона уехали сотни специалистов-разрабочиков, которые реализуют яркие инновационные проекты в других регионах или даже за границей – в том же Сингапуре. Это время упущенных надежд и ожиданий, - подытожил сказанное Азамат Галин. - Взять те же предприятия АПК, о которых так беспокоился Рахимов и куда инвестировал гигантские средства. Они сплошь и рядом банкротятся. Даже знаменитый «Индюшкин», совсем недавно именуемый брендом Башкирии, в который вложены миллиарды, сегодня умирает. Почему бы региональным властям не спасти его?
Большие проблемы малого бизнеса
С Азаматом Галиным отчасти солидарен и другой общественник – предприниматель, один из учредителей Фонда развития и поддержки предпринимательства РБ, кандидат социологических наук Арсен Нуриджанов, тоже считающий, что рассуждения о бюджете, донорах и реципиентах будут неполными без разговора о том, из чего, собственно, бюджет и складывается.
- На каком-то этапе республика потеряла поступательное движение. Во-первых, при Рахимове местному бизнесу ставились препоны. Малый бизнес не может развиваться без господдержки. В итоге у нас так и не сложилось количество богатых собственников, которые есть в других регионах и инвестируют средства в них. Во-вторых, многие госпредприятия, которые были бюджетообразующими, оказались утрачены по той или иной причине. В одних случаях это была мутная приватизация либо перекупка активов, как в случае с «Башнефтью». В других случаях сказалось неумение власти управлять госпакетами акций, - отметил Арсен Нуриджанов. - В последние семь лет, на мой взгляд, деградация стала усиливаться. Старые управленцы ушли на пенсию либо куда-то еще, а новые в основном руководствовались узкими частными интересами и желанием немедленно обогатиться за счет управляемых объектов. За примерами далеко ходить не надо – то же издательство «Башкортостан», Бельское речное пароходство и прочие предприятия, оказавшиеся на грани закрытия, колоссальное банкротство в строительной отрасли. Да и за плохую работу ГУПов, будь то «Башавтотранс» или «Башкиравтодор», должны отвечать, в том числе, и те, кто туда назначал руководителей. Судя по результатам работы, в других регионах, в том же Татарстане, там в руководство ГУПов выбирают лучших из лучших, а у нас на эти должности, как правило, попадают лучшие из худших. Что касается инвестиций, то если власть на местах управляет адекватно, в регион придут инвесторы, вложатся в крупные производства, вокруг которых сформируются малые предприятия. Все это даст новые рабочие места. А что у нас? Обещанные кластеры по большому счету так и остались на бумаге. Я считаю, что во всех этих моментах налицо явные просчеты региональной власти.
Термин термину рознь
У экспертов, далеких от реального производства, но причастных к кузнице законов, обсуждение темы деления регионов на доноры и реципиенты за редким исключением вызывает недоумение.
- Я не вижу в этом серьезной проблемы, тут больше дело в терминологии, - заявила Медиакорсети экс-министр финансов Башкирии, а ныне депутат регионального парламента Рузалия Хисматуллина. - Если мы получаем из федерального бюджета любую поддержку – дотации, субвенции или субсидии, то это, на мой взгляд, только плюс нашей территории. И если мы из-за этого попадаем вдруг в разряд реципиентов, то это уже больше связано с методикой расчетов, которой пользуется министерство финансов. Она законодательно утверждена и едина для всех субъектов Федерации. Дотацию из федерального центра мы получаем, - это факт. Но прежде всего, эти средства нужны, чтобы сбалансировать доходную и расходную части бюджета. И тот факт, что сумма налогов, собираемых на территории Башкирии, значительно превышает потребности республиканского бюджета, не влияет на терминологию.
Рузалия Хисматуллина для сравнения привела ситуацию с бюджетом Башкирии и муниципалитетов.
- Внутри консолидированного бюджета Башкирии практически все города и районы округа имеют статус дотационных, однако никто не видит в этом ничего критичного и не устраивает на эту тему дебатов. Так почему же, когда та же ситуация складывается на федеральном уровне, это вызывает возмущение? Лично я, как финансист, ничего страшного в этом не вижу. Не сомневаюсь, что эта ситуация просто приглянулась тем или иным политикам как аргумент в свою пользу. И если вдруг термины подкорректируют и Башкирия вернется в разряд доноров, политики найдут себе другие аргументы.
Информация к размышлению
Такой же точки зрения придерживается и другой эксперт федерального уровня – заместитель главного редактора газеты «Экономика и жизнь» Георгий Осипов.
- Общий тренд понятен: декларируя федеративное государство, центр, по сути, построил унитарное, когда все деньги с регионов собираются в Москву, которая потом распределяет их по своему усмотрению. Но если приняты соответствующие законы, которым нужно следовать, о чем тут спорить? Тут вам не Соединенные Штаты Америки, где каждый штат сам формирует свой бюджет и передает в федеральный центр столько средств, сколько нужно на реализацию делегированных ему полномочий – по внешней обороне и т.п. У нас все иначе. Само собой, если доходы того или иного региона станут превышать расходы, их заберет центр. С учетом этого статус региона-реципиента даже комфортнее, - считает Георгий Осипов. – Если вокруг темы доноров и реципиентов появился ажиотаж, может, стоит привлечь к решению вопроса депутатов Госдумы, представляющих Башкирию? Хотя бы потому, что они разделяют ответственность за те самые методики расчетов, из-за которых может разгореться сыр-бор. Они голосовали за утверждение этих методик и, скорее всего, в тот момент не представляли возможных политических последствий такого, казалось бы, заурядного законопроекта. Если вдруг окажется, что такая ситуация ощутимо влияет на репутацию ряда регионов, может быть, пора депутатам Госдумы из разных регионов объединиться в лоббистскую платформу для пересмотра спорной методики? Пусть это станет для них информацией к размышлению. В противном случае это все напоминает местечковые пересуды, кто и сколько заработал и почему кому-то досталось больше или меньше денег. Конечно, можно было бы сказать, что тут должны сыграть решающую роль губернаторы, но ведь их назначают из Москвы, так что вряд ли стоит ожидать от них решительных возражений по этому поводу.