Posted 31 января 2006,, 18:51

Published 31 января 2006,, 18:51

Modified 10 ноября 2022,, 19:11

Updated 10 ноября 2022,, 19:11

Леонид Cмирнягин: «Настоящий политик на людях не экономит»

31 января 2006, 18:51
Многие воспринимают федеративное устройство нашей страны как данность, не особенно задумываясь, что оно означает. Кто-то считает, что у России особый путь и незачем смотреть в сторону других стран, построивших государственное устройство на федерализме (а их много — ФРГ, Индонезия, США, Франция, Германия, Индия). Ученые делят федерализм на несколько моделей — кооперативный, унитарный, параллельный, но никто не берется определить, какой из них существует в Российской Федерации. Россия — молодая страна и пока имеет признаки и того, и другого, и третьего.
А может, федерализма в России не существует вообще и название лишь фикция?— Развитие федерализма в нашей стране идет поразительно высокими темпами, — уверен доцент Московского государственного университета имени Ломоносова, сопредседатель программы "Российская внутренняя политика и политические институты" Леонид Смирнягин, побывавший в столице Башкирии как эксперт школы публичной политики. — Российскому федерализму — тому самому, который записан в нашей Конституции, — пошел второй десяток лет. Судя по опыту других федераций — это опасный возраст, можно сказать, переломный, — утверждает Леонид Викторович. — Историки не раз отмечали, что почти все страны, внедрявшие у себя федеративную форму государственности, примерно на десятый-двенадцатый год испытывали немалое разочарование в этом нововведении.— Вы разочаровались тоже?— Напротив, главное для федерализма в России — разделение ветвей власти — уже состоялось. Мне кажется не лишним обсудить саму идею федерализма заново, притом именно в классическом ее варианте — в том, какой был задуман его изобретателями Джоном Локком и Шарлем де Монтескье. Если использовать стиль XVIII века, то суть дела сводится к следующему. Настоящая демократия может существовать только в небольших государствах вроде древнегреческих полисов, где граждане знают друг друга лично и могут собраться вместе для решения общественных проблем. Однако такие крошечные государства слабы и быстро становятся жертвами более крупных соседей. Самое сильное государство — это обширная империя, но она заведомо не может быть демократией, так как нуждается в жестком режиме, чтобы держать в повиновении окраины. Нельзя ли создать государство, которое обладало бы преимуществами этих двух форм и не имело бы их недостатков? Можно — в виде федерации, то есть союза маленьких государств, которые сохраняли бы свою излюбленную форму демократии, а союзу делегировали бы государственные функции, такие как чеканка монет и защита границ. В таком свете федерализм предстает прежде всего как способ охраны или насаждения демократии, а не просто как форма территориального устройства или дележа бюджета. Воплощение идеи федерализма обеспечивается соблюдением как минимум трех правил. Во-первых, "классическое" разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную дополняется еще и так называемым "вертикальным" разделением: на власть федеральную, региональную и местную (муниципальную). Каждая из них самостоятельна, подчинена только гражданам и от других властей независима. Во-вторых, регионы, то есть субъекты федерации, непосредственно участвуют в создании общегосударственных законов. Для этого служит верхняя палата парламента, где заседают "сенаторы" — прямые представители регионов, притом в равном числе от любого региона, большого или маленького. Они следят, чтобы общегосударственные законы не ущемляли региональные интересы и не порождали внутри страны вражды между районами, которая угрожает целостности государства. В-третьих, федерализм должен быть записан в основном законе страны, а не существовать "по понятиям", в силу каких-то традиций. Только все три правила вместе обеспечивают развитие федерализма, поодиночке им это не под силу.— Может ли российский федерализм достичь благополучия США?— Мне кажется, что многие наши политики не понимают разницы между государством и корпорацией. Задача корпорации — прибыль, задача государства — равномерное распределение благ между его гражданами. Поэтому для политиков важен не профицитный бюджет, а качество услуг граждан, которых они обслуживают, отстаивание интересов региона. Говорят, что мэр Москвы Лужков — хороший хозяйственник. Он хороший политик, но хозяйственник никакой — в Москве очень высок уровень коррупции, зато Лужков добился многий преференций для столицы, то есть защитил интересы людей, в ней живущих. Поэтому когда в политику приходят сотрудники больших корпораций, им трудно сразу перестроиться — они продолжают по инерции экономить на зарплате и нуждах граждан как на части издержек, хотя для государственных мужей экономия на людях может оказаться губительной. Цель государства — решение социальных задач для граждан, а не экономия. И создание федеративного устройства должно этому способствовать.— Как региональные политики могут отстаивать социальные блага, если большая часть налогов, например, из Башкирии, уходит в центр?— Согласен, что неправильно распределяется структура налоговой базы. Например, в федеральную казну отправляется налог на добавленную стоимость, а в регионах остается налог на прибыль. Но прибыль величина не постоянная, сегодня она есть, завтра ее нет. А вот НДС, независимо от доходов, один и тот же процент. То же самое с подоходным налогом, который отправляется в федеральный бюджет, он не колеблющийся, этот сбор, а вот нестойкие налоги достаются почему-то регионам. И это плохо, потому что такое распределение налогов лишает регионы какой-либо самостоятельности. Некоторые регионы хронически дотационны, притом нередко в таких громадных размерах, что их существование возможно только при массированных потоках средств из "вышестоящих" бюджетов. Вдобавок федеральные власти регулярно обременяют своих коллег "внизу" множеством поручений (так называемыми мандатами), на которые деньги дают или с опозданием, или не полностью, но всегда неохотно. Причем финансовое распределение у нас остается во многом советским. Федеральное казначейство призвано быть хранителем денег, собранных федерацией, но оно у нас берет на себя несвойственную функцию распределения и контроля целевых средств. Но вот ведь что странно — взять, например, Адыгею — по количеству иностранных машин и высоте коммерческих зарплат этот регион по уровню жизни один из богатейших регионов России. Но этот регион один из дотационных. Из чего вывод — доходы государства и граждан — это совершенно разные вещи. А вот если дать этим гражданам управление собственным местом проживания, то деньги здесь найдутся без всяких дотаций. Если какой-то штат в США захочет построить аэропорт — он просто введет дополнительный налог и не станет просить деньги у Вашингтона.— Башкирия, имея экономический суверенитет, именно так и распределяла доходы…— После отмены соглашений российского правительства с Татарией и Башкирией Татарстан лишился семнадцати процентов доходной части, а Башкортостан — двадцати пяти. Это не мои подсчеты, а рейтинговых кредитных агентств, то есть большие потери в реальной экономике этих регионов. В Москве любят сидеть и рассуждать: как, мол, нам обустроить Россию. А в глубинке жизнь сама обустраивается, без всяких ожиданий прихода мессий из столиц. В Вологодской области есть маленький городок Никольск, где хорошо, если 50 тысяч жителей есть. Так там уже работают 27 лесопилок, причем отправляют свою продукцию на экспорт, развиваются, не дожидаясь руки помощи из Москвы.— Что нам даст реформа местного самоуправления?— Примерно треть взрослых немцев принимает активное участие в делах местного самоуправления. У нас положение совершенно иное. Можно сказать немало горьких и вполне справедливых слов об удручающем равнодушии наших граждан к местному самоуправлению. Но я не стал бы искать в этом проявление каких-то глубинных черт русской политической культуры, вроде общего равнодушия к политике. Главная проблема местного самоуправления в России — что государство привыкло "строить" земство, как строгий папа неразумного сына. А в результате традицией стало нелепое, унизительное, ущербное положение, в которое государственная власть поставила местное самоуправление в нашей стране с самого начала. Более того, закрепила это унизительное положение соответствующими федеральными законами. Для американского муниципалитета нет проблем построить, предположим, муниципальный аэропорт или отремонтировать дороги — они вводят свой собственный дополнительный налог. И все в порядке. В России это было категорически запрещено, за это немедленно давал по рукам прокурор. В таких условиях, когда дополнительные средства на уборку мусора муниципалитет не мог собрать без вмешательства прокурора, уважения граждан к местной власти и не было. Мы только-только начинаем. Если действительно удастся сдвинуть с места эту махину и раскрепостить по-настоящему самодеятельность местного самоуправления, то она пойдет в России семимильными шагами и действительно станет школой воспитания политически грамотного гражданина.— А как сюда вписывается "путинская" вертикаль власти?— В принципе, Путин сам по себе не федералист, конечно. В этом отношении он категорически отличается от Ельцина, который был таким вот стихийным федералистом. Все-таки, на взгляд Путина, по-моему, все-таки федерализм, наверное, кажется слишком сложной системой. Действительно, эта система довольно сложная, а в том виде, в каком она ему досталась, она вообще набита какой-то кучей компромиссов. Все это ему не по душе как человеку совершенно другого склада вообще. У нас широко бытует мнение, будто родимое пятно российской государственности — это предельная централизация власти, унитаризм в высшем его проявлении. Это не так. Мы начинали с "протофедерации" — союза русских князей, объединенных кровно в качестве Рюриковичей. Многие историки считают, что именно полицентричность Киевской Руси спасла наше государство от исчезновения. Оно было бы неминуемо под напором нашествий с востока, если бы вся власть была сконцентрирована в одном узле: ведь стоило бы разрубить именно его, и вся страна рассыпалась бы на куски, неспособные к самостоятельному существованию. В Российской империи существовало немало частей, которые жили по особому "уставу": Польша, Финляндия, Грузия, Хива, Бухара, а что это, как не черты федерализации? Даже в советское время работа ЦК КПСС в немалой степени определялась противоборством региональных группировок — уральской, ленинградской, украинской и других, а засилье могучих союзных министерств уравновешивалось на местах обкомами, райкомами, горкомами, которым было вполне по силам приструнить (вплоть до исключения из партии) какого-нибудь "номенклатурного" директора завода, если тот шел чересчур вразрез с местными интересами. Да и сами просторы России всегда делали жизнь отдаленных регионов достаточно самостоятельной: можно ли было оперативно управлять, скажем, Якутией из Петербурга, если возок с чиновником и распоряжением шел в Якутск по три месяца? Правда, такая региональная автономия существовала как бы подспудно, "по понятиям", но она вросла в политическую культуру страны ("бог высоко, а царь далеко"). Так что исторические корни федерализма у нас налицо, а вот воплощение его идет весьма трудно. Федерализм — строй сложный, но прочный и эффективный. У нас еще один бронепоезд стоит на запасном пути — ни Ельцин, ни Путин как гаранты Конституции еще ни разу не вмешивались, чтобы отстаивать Основной закон там, где он нарушается. Это еще один сильный рычаг, который потом можно использовать для усиления федеральной власти.— Сейчас стало хорошим тоном пинать региональную элиту…— Российскую элиту буквально подкосила настоящая эпидемия сервилизма (по-русски говоря — раболепия). То ли это усталость от ельцинских времен, когда власти не поносил только немой и безрукий, то ли рецидив советской эпохи, когда за такое поношение запросто можно было лишиться жизни, но факт налицо: подавляющее большинство тех, кому доступны средства массовой коммуникации, соперничают в хвалах Кремлю и готовы оправдать любые его действия, даже откровенно ошибочные. Все пышнее расцветает старинная мифология "доброго царя и злых бояр". Этот миф считаю сугубо антифедералистским потому, что в число злых бояр попали прежде всего главы регионов, президенты и губернаторы. А ведь таким образом разваливается вертикальное разделение властей, а тем самым и всего федерализма.— Полномочия федеральных и региональных властей перепутаны и часто дублируют друг друга…— Многие политологи в нашей стране полагают, что этот недостаток заложен в самой нашей Конституции, а именно знаменитой 72-й статьей о совместных полномочиях федерации и субъектов: мол, законодатель не сумел из-за спешки разделить полномочия властей как следует, то есть полностью, вот и оставил это будущим поколениям в виде пресловутых совместных полномочий. В самом деле, 71-я статья преподробно описывает исключительные полномочия федерации, 72-я статья тоже подробно — совместные полномочия, а 73-я статья, очень короткая, говорит, что все, что не перечислено в двух предыдущих статьях, является полномочиями субфедеральных властей. Никакой ошибки или "халтуры" здесь нет. Замысел законодателя в том и состоял, чтобы "недоразделить", так сказать, ветви власти, дать им поприще для совместных действий и тем самым сплотить их совместной работой. В современном федерализме такой ход мысли весьма приветствуется, он именуется "кооперативным федерализмом": ветви власти, изначально разделенные выборами, полномочиями и бюджетами, как бы вспоминают, что цель-то у них одна — обслуживание гражданина, и в этой работе им предстоит больше сотрудничать, чем соперничать. Поэтому известная спутанность полномочий — не такая уж беда, тем более что и "по жизни" разделить полномочия полностью раз и навсегда нельзя — это утопия.— Как вы думаете, почему в правительстве сегодня наблюдается такой повышенный интерес к регионам?— Регионы за последние месяцы стали едва ли не самой модной темой в правительстве. И это связано не только с начавшимся выборным циклом. Это явно указывает на общую подвижку в умах наших чиновников. Множество министров принялись разъезжать по регионам. Это были длительные поездки с отрывом от московских дел, и это стало почти необходимым для поддержания своего имиджа деятельного и всезнающего министра. Но я считаю, что такая деятельность абсолютно неэффективна. Дело в том, что у нас около полумиллиона федеральных чиновников. Из них только около ста тысяч сидят в Москве, остальные постоянно находятся в регионах. То есть в регионах существует гигантская федеральная управленческая сеть. Она огромна и, возможно, даже чрезмерна, но, без сомнения, достаточна для решения задач регионального уровня. Практика путешествий министров по регионам мне кажется ненужной, потому что это не соответствует уровню задач высших структур власти. Конечно, в некоторых ситуациях такие инспекционные поездки необходимы. Но в данном случае все это выглядит как-то нарочито и происходит слишком часто.— Как вы считаете, что на самом деле нужно для реализации национальных проектов?— Ответственность за развитие жилья, здравоохранения и образования лежит в основном на плечах региональных руководителей. Поэтому действительно нужна координация действий между федеральным министром и регионами. Но в туманных предложениях правительства с трудом просматривается четкая программа действий, необходимая для эффективной работы всей системы. Даже само название "национальный проект" сильно напоминает мне пиаровские слоганы, а все действия министров — это хорошие пиар-акции, направленные на отвлечение внимания людей от других проблем. Сегодня рано делать заявления на такую тему. Нужно сначала определиться с сутью действий, и тогда это четко отразится в регионах.Антонина ЧЕСНОКОВА.
"